Una vez que el Gobierno logre que el Congreso apruebe en 2026 el proyecto de modernización laboral, Javier Milei tiene en carpeta avanzar con la reforma previsional. Es una de las reformas de segunda generación, como las definió, que considera esenciales para la segunda mitad del mandato.
La sustentabilidad del actual sistema previsional de reparto viene siendo un talón de Aquiles para todos los gobiernos, ya que el pago de jubilaciones y pensiones se lleva el 46% del gasto primario del Estado en 2026. El tema se coló en el comienzo del debate del proyecto de reforma laboral en el Senado por el artículo que prevé la creación del Fondo de Asistencia Laboral (FAL).
Este fondo sería financiado con una reducción de 3 puntos porcentuales en la contribución patronal con destino al Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). Desde sectores de la oposición y el sindicalismo advierten que eso podría “desfinanciar” a la ANSES y terminaría afectando las futuras jubilaciones. En la Casa Rosada apuestan a que la modificación de la actual normativa laboral, aumente el trabajo registrado y engrose las arcas de la ANSES, al sumarse nuevos trabajadores al sistema.
El debate sobre una futura reforma previsional abrirá, a su vez, la discusión sobre la multiplicidad de regímenes de excepción que existen hoy en Argentina, entre los administrados por la ANSES y los que se gestionan a través de las cajas profesionales y las provinciales no transferidas. Estos sistemas tienen requisitos y haberes diferentes al régimen general, y se llevan un buena parte del gasto previsional.
En el país hay unos 4,2 millones de beneficiarios de regímenes de excepción, que representan un 43% del total. Estos esquemas tienen requisitos de acceso más flexibles que el régimen general del SIPA y haberes más altos. En promedio, un 93% superior a los del régimen general.
El gasto en estos esquemas alcanza el 5,2% del Producto Interno Bruto (PBI), y representa el 59,1% del gasto previsional total, según el informe “El costo de la excepción: una revisión de los regímenes previsionales en Argentina”, elaborado por el Rafael Rofman, investigador principal de Protección Social del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC).
El trabajo – que tomó los datos de cobertura y gasto ejecutados de 2024, sin variaciones significativas de año a año – analiza a fondo los distintos sistemas especiales que fueron proliferando a lo largo de los años, y lo que sucede en otros países.
Los principales argumentos contra los regímenes de excepción – según desglosa el informe – son su impacto desproporcionado en costo, su inequidad y su ineficiencia
“Por un lado, son costosos, porque al dar mejores beneficios (como porcentajes altos de los salarios) o mejores condiciones (como jubilaciones a edades bajas), eso implica más costo fiscal. Pero además, como son injustos, hacen que la población desconfíe más del régimen general y hacen muy difícil discutir reformas”, afirma este economista y Doctor en Demografía de la Universidad de California en Berkeley (Estados Unidos).
Rofman calcula que “los recursos que la sociedad destina a estos esquemas alcanzarían para financiar la totalidad del gasto educativo nacional y provincial”.
A su vez, la diversificación de sistemas previsionales por fuera del régimen general no solo tiene impacto fiscal, sino que también genera inequidad. Esto es así porque trabajadores con trayectorias laborales similares pueden acceder a beneficios muy distintos según el régimen al que pertenezcan. Además, la superposición de normas y cajas previsionales conspira contra la transparencia del sistema, según destaca el informe.
También advierte que “no hay una metodología clara en la legislación argentina para determinar qué tareas deben incluirse. En muchos casos, los listados de ocupaciones son arbitrarios y dispares entre provincias y regímenes”.
Los 5 grupos de regímenes
El trabajo de CIPPEC – un think tank independiente y sin fines de lucro en Argentina – engloba los distintos sistemas de excepción que coexisten hoy en cinco grandes categorías:
Un primer grupo son los regímenes diferenciales son los que permiten una jubilación anticipada -con años de aportes diferentes – justificada en el envejecimiento prematuro por tareas insalubres o riesgosas, como por ejemplo, el de los mineros, estibadores o personal embarcado.
Sin embargo, Rofman sostiene – ante la consulta de Infobae – que se justifican “muchas veces, sin suficiente sustento empírico sobre el daño específico que causa cada trabajo”. La durabilidad y expansión de estos beneficios “suelen depender más de la capacidad de presión política y la inercia legal, que del mérito individual o colectivo”.
Según el relevamiento, existen 38 normas vigentes que cubren profesiones tan disímiles como mineros, personal de salud en leproserías, bailarines/as y cantantes del Teatro Colón, personal de forja y fragua, ferroviarios, taxistas, estibadores, recolectores de residuos, entre otros.
Otra categoría del agrupamiento hecho por CIPPEC son los regímenes especiales, basados en el “mérito” o la función pública, con beneficios superiores y reglas de movilidad diferenciadas. Alcanzan a docentes, investigadores, magistrados, y ciertos trabajadores de empresas públicas o estatales.
Esta categoría de regímenes especiales incluye siete grandes grupos administrados por ANSES, desde la docencia universitaria a ciertos trabajadores de empresas públicas o estatales como los de Luz y Fuerza, pasando por magistrados, investigadores e integrantes del Servicio Exterior. Sus haberes pueden alcanzar de 7 a 10 veces los del sistema general. Entre 2010 y 2025, estos regímenes crecieron un 118%, mucho más que el régimen general (+31%).
También están los regímenes para las fuerzas armadas y seguridad, fundamentados en la especificidad y potencial riesgo de la carrera, así como en su “valor patriótico”. Contemplan el retiro anticipado y haberes especiales, con la expectativa (en teoría) de la disponibilidad para reincorporarse como reservistas o ante emergencias.
Incluyen cinco esquemas nacionales, con cerca de 180.000 beneficiarios, que absorben hasta un 0,7% del PBI, según el año.
Por último, están los sistemas provinciales y las cajas profesionales, surgidos por la autonomía de cada jurisdicción. Cubren a empleados públicos y profesionales independientes en cada provincia, casi siempre ofreciendo esquemas más generosos y con déficits crónicos.
A finales del año pasado, 840.000 personas cobraban beneficios de cajas provinciales, mayormente empleados públicos, con haberes mensuales promedio de $941.000, tres veces la mínima nacional.
Según el informe de CIPPEC, los regímenes provinciales son el componente más importante del gasto de los sistemas de excepción: implican el 1,8% del PBI.
A su vez, existen 82 cajas profesionales que cubren cerca de 100.000 profesionales en 19 provincias. “La participación no es voluntaria”, aclara Rofman, “y en muchos casos los recursos provienen de aportes cuasi-tributarios”.
Por último, las pensiones no contributivas responden tanto a situaciones de necesidad (discapacidad, madres de siete hijos o vejez sin aportes) como de mérito o compensación histórica (excombatientes de Malvinas, víctimas de terrorismo de Estado, medallistas olímpicos y expresidentes), sin requerir aportes previos.
Alcanzan a 1,58 millones de personas, y también absorben cerca del 1% del PBI.
¿Hay regímenes de excepción justificados que deberían sostenerse?, le preguntó Infobae a Rofman. “Existen situaciones excepcionales, pero casi siempre se refieren a personas y no a colectivos. Es decir, por una combinación de sus características individuales y de las tareas que hacen en sus trabajos, algunas van a tener un deterioro de su salud más rápidamente que otras. El sistema debe contemplar estos casos, pero eso no lo resuelve habilitar a que, por ejemplo, todos los que trabajan en determinada actividad se jubilen cinco años antes. Algunos trabajadores van a sufrir problemas de salud mucho antes de la edad prescripta, otros no los sufrirán nunca, lo lógico es mirar caso por caso y para ello tenemos el sistema de jubilaciones por invalidez”.
Dificultad para eliminarlos
Ante la consulta de por qué los distintos gobiernos fracasaron en eliminar o reducir estos regímenes de excepción, incluso cuando hay consenso en que muchas veces generan inequidades y altos costos para toda la sociedad, Rofman lo atribuye a que “hay grupos de interés y sectores políticos que buscan mantenerlos, sea por que se benefician directamente o porque les sirve para conseguir apoyos”.
Para este especialista en economía y demografía, si bien algunos regímenes diferenciales pueden justificarse por condiciones laborales de alto riesgo o desgaste físico, en muchos casos, esas excepciones se ampliaron con el tiempo por razones políticas más que técnicas. “Se debería avanzar con la eliminación progresiva de estos regímenes y tener un esquema único nacional, con prácticamente ninguna excepción”, afirma.
El problema se agrava – según advierte Rofman – porque “cualquier reforma solo tendrá impacto tangible después de décadas” debido a la existencia de derechos adquiridos.
Sin embargo, para el especialista, avanzar en una estrategia de reformas gradual, eficiente y transparente es “un paso imprescindible hacia la consolidación de un sistema previsional nacional más justo, inclusivo y sostenible”.
Visualización de datos: Daniela Czibener
Carga y chequeo: Desiré Santander
